국가정보원 개혁과 헌법충성

이자료는 2013.12.17. 국회 국가정보원 개혁특위에서 한상희 교수가 발표한 내용입니다.

국가정보원 개혁과 헌법충성

한상희(건국대학교 법학전문대학원 교수)

1. 87년 헌법과 국가정보원
1) 87년헌법의 기본이념과 국가정보원의 대통령선거개입 의혹
○ 6월민주항쟁의 이념:
 - 독재타도: 신군부체제의 권위주의적 억압 척결
 - 민주실현: 간선제에 의한 국민의사의 왜곡체제로부터 국민직선제에 입각한 민주체제로 전환

○ 87년헌법의 지향점
 - 권력의 순화: 권위주의의 극복과 재발방지
  --> 권력통제장치 확보및 권력분립체제의 확립, 인권과 시민권의 보장
 - 민주주의의 실현: 절차적 민주주의
   --> 국민에 의한 정권교체 가능성 확보
 - 과거사의 청산: 권위주의 군사정권 체제하에서 발생한 폭력과 불법에 대한 진실의 규명과 정의의 실현 및 화해

○ 국정원의 대선개입의혹사건 ? 87년 헌법의 총체적 부정
 - 대선개입의혹사건
  · 현재 원세훈 전 국정원장, 김용판 전 서울경찰청장에 대한 재판 진행중
  · 시민들의 시국선언과 시민단체등에 의한 특검법 제정 운동이 계속중
 - 선거개입: 절차적 민주주의의 성과 부정
 - 댓글공작: 공작정치의 부활, 권위주의적 통치방식의 재생산
                   ? 정치의 소멸현상을 틈타 87년 이전의 체제로의 회귀 가능성
 ⇒ 87년체제의 총체적 부정의 위험 야기

2) 국정원의 과거사
○  <국정원 발전위 보고서 '과거와 대화, 미래의 성찰', 2007에서 발췌>
 - 정치개입: 정치인 사찰, 선거개입, 정당`국회 개입, 정치자금 통제 등
 - 사법분야: 재판개입, 법관 인사조치, 변호권 침해 등
 - 언론분야: 필화사건, 언론자유실천 및 노조 결성탄압, 보도지침, 여론조작, 언론인 연행 등
 - 노동분야: 민주노조 탄압(87년 전후), 블랙리스트 등
 - 학원분야: 학교와 교수에 대한 통제, 학생운동에 대한 통제 등
 - 간첩분야 월북자 가족, 납북귀환어부, 일본취업자, 행불자가족 간첩사건 등

○ <민변, 진보네트워크센터, 참여연대 등, 국가정보원개혁을 위한 제안서, 2013.2 에서 발췌 편집>
 - 권위주의 군사정권 체제 시기
  · 부일장학회 헌납 및 경향신문 매각 사건(65.5.):사유재산침해
  · 인민혁명당(64.8.)및 민청학련 사건(74.4.):유신체제 방어
  · 동백림 사건(67.7.): 67년 선거 직전 공안정국 형성
  · 김대중 납치사건(73.8.): 유신체제 방어
  · 김형욱 실종사건(79.10.): 체제 방어
  · KAL 858기 폭파사건(87.11.): 87년 대통령선거 직전
  · 남한조선노동당 사건(92.10.): 92년 대선 직전

 - 민간개입 불법사찰
  · 정치인사찰 의혹:
   - 정형근의원 부인(2010), 박근혜`정두언의원 등(2010.12), 이해찬 총리실의 이강진 공보수석(2010)
  · 법원`검찰 압력행사의혹:
   - BBK사건 개입(2008), 노무현전대통령 수사과정에서 검찰에 압력설(불구속 요구, 2009)
  · 언론사 관여의혹:
   - 언론대책회의 참석(KBS후임사장임명관련 등, 2008), 탈북자출신기자(최선영)사찰(2010)
  · 노동조합사찰의혹:
   - 양천구청 통합공무원노조 출범방해 외압(2009), 기륭전자 노조 탄압(2008), 경북지역 노조 사찰(2010)
  · 시민사회단체탄압의혹:
   - 공기업에 대한 시민단체후원금내역요구(2008), 박원순`희망제작소 사찰 및 후원기업 압박(2009)
  · 문화행사탄압의혹:
   - 불교계(조계사)압력(2010), 미술작품전시방해(2009), 서울시의 환경영화제 지원방해(2009), 명진스님 봉은사주지 퇴출과정(2011),
  · 4대강 사업 관련 의혹
   - 4대강 사업 비판 교수모임 사찰(2008), 4대강지역 주민대책위 회유(2009)

 - 민간기업 압박의혹
  · 포스코와 분쟁중인 기업에 압력(2009)
  · 세종시 대책위 회유 의혹: 세종시 원안 고수 주민에 수정안찬성 회유(2010)
  · 프랑크 라 뤼 UN 의사표현의자유특별보고관 사찰의혹(2010)
  · 장자연사건 개입의혹: 사건폭로한 매니저와 연락을 취하며 개입(2009)

 - 국가업무 개입
  · 국정감사 개입의혹: 수감기관으로부터 감사종료후 2시간 이내 수감결과 보고 받음(2008)
  · 종교대책회의 개입: '종교차별 시정대책' 관계기관 대책회의에 국정원 국장급 관계자 참석(2008)
  · 인사청문회 정보제공자 색출: 천성관 검찰총장후보자 인사청문회에 해외골프여행출입국기록 등의 정보제공한 관세청 직원 상대 제보자 색출작업(2009)

 - 정보 수집 실패
  · 인도네시아 특사단 상대 정보수집 실패: 인니 대통령 특사단 숙소 잡입, 노트북 검색하다 발각(2011)
  · 김정일 사망 정보 수집 실패:
   "북한의 발표 전에 김 위원장 사망 사실 몰랐느냐?"
   원세훈 원장 답변: "몰랐다"(2011)
   삼성은 발표 전날 알았다.

 - 공안수사 실패
  · 왕재산 사건(2011)
   - 반국가단체 구성혐의
   - 한상대 검찰총장: 종북세력과의 전쟁 선포
   - 강제인치, 강압수사, 조사 없는 날에도 조사실 인치, 묵비권행사철회강요, 단식중단강요 등 인권침해
   - 제주해군기지반대운동에 나서던 평통사까지 압수수색
   - 반국가단체구성죄 - 무죄
  · 한국진보연대사건(2010)
   - 천암함 사건 직후
   - 이적단체 혐의, 특수잠입탈출, 회합통신 등 기소
   - "구성원" 10명 중 7명에 대한 구속영장 기각
   - 이 세 혐의 모두 무죄
  · 범민련 사건(2009)
   - 김대중·노무현 정부당시의 남북교류협력사업 일부에 대해 특수잡입탈출, 회합통신, 찬양고무 적용
   - 14회에 걸친 감청연장 위헌
   - 잠입탈출 부분 무죄
  · 전교조 사건(2012)
   - 남북교육자교육협력사업과정에서 북측인사 접촉 등을 이유로 기소, 무죄판결
   - "오늘을 위한 오늘을 살지 말고 내일을 위한 오늘을 살자"라는 급훈 압수
  · 평통사 사건(2012)
   - 주한미군철수, 한미동맹폐기, 유엔사 폐기 등의 주장에 찬양고무죄 적용, 압수수색 - 기소않음?
  · 6ㆍ15 공동선언실천 청년학생연대 사건(2011)
   - 6ㆍ15남북공동선언에 의거 남북학생교류를 위해 범청학련과 한총련이 주도한 청학연대에 대해 국가보안법적용 - 집행유예(2013)
  · 탈북자 위장 간첩사건(2013)
   - 중국 국적의 화교가 탈북자 가장 서울시 계약직 공무원 취업  국가보안법상 간첩과 특수잠입, 탈출 등 기소
   - 여동생에 대한 불법감금, 회유, 허위자백 압박
   - 무죄판결
  · 간첩활동 혐의로 대학 강사 체포,구속(2009)
   - 한총련 전 간부 출신 여성을 지난 정부시기 방북 건으로 긴급체포. 당시 임신 중 (2009)
   - 1심 재판 간첩 혐의 무죄,집행유예 (2012)

3) 전방위적 국민감시: 통신제한조치(감청)

출처: 방송통신위, 보도자료(2012.11.1)에서 편집: (  )안은 국정원이 차지하는 비율

2. 대상과 범위
  가. 대상자 명의로 사용중인 휴대폰(010-####-####)의 음성사서함 감청·문자메시지 열람, 위치·착발신지 추적 및 국내·국제 통신사실확인자료
  나. 대상자의 근무처인 (주소)에 자신의 명의로 설치, 사용중인 **초고속인터넷회선에 대한 전기통신내용의 지득·채록 및 착발신 내역
  다. 대상자 주거지(주소)에 000(**세) 명의로 설치한 **초고속인터넷회선(ID:^^^)에  대한 전기통신내용의 지득`채록 및 착발신 내역
  라. 대상자 명의 이메일 계정(---@----.--- 등 #개)에 대한 전기통신내용의 지득·채록 및 착발신 내역
  마. 대상자 주거지(주소) 및 사무실(주소)에 대상자 명의로 착`발신된 우편물 검열·복사·인도
  바. 대상자와 대화를 나누는 상대방 사이의 @@@법 위반 `피의사실을 내용으로 하는 대화 녹음·청취
국가정보원의 감청 허가서(일부) - 패킷감청의 문제

2. 헌법과 국가안보
1) 입헌주의(Constitutionalism): 헌법충성 혹은 민주적 애국주의의 대상
 · 현대국가의 헌법이념
  - 법치국가-자유와 권리의 보장
  - 민주국가-국민의, 국민에 의한, 국민을 위한
  - 사회국가-인간다운 생활권의 보장
  - 평화국가-사해동포주의
 · 헌법충성과 국가안전보장
  - 기본권제한사유(헌법 제37조제2항)
  - 대통령 선서: "헌법을 준수하고 국가를 보위하며"
  - 긴급명령, 긴급재정`경제명령, 계엄령 등 국가긴급권

2) 비밀정보기관의 안보논리
 ① 언제나 "적"의 존재를 강조
  · 군사적 "적"외에 경제,식량,에너지 등 모든 영역에서 적을 창출
 ② 위험의 확대재생산: 적으로부터 계속적인 위험을 창출
  · 전통적인 국가안보에서 점차 경제안보, 시장안보, 환경안보, 인간안보, 식량안보, 에너지 안보, 사이버안보 등 비전통적 안보개념을 개발
  · 군사적 위험으로부터 경제`환경 등의 비군사적 위험 제기, 끝없는 생존본능
 ③ 위험의 잠재화
  · 군사적 위험, 테러, 사이버테러, 기업기밀위협 등의 위험은 현재적인 것이 아니라 잠재적인 것으로 구성
  · 현재 발생하고 있는 위험은 비밀정보기관의 몫이 아니라 군대, 경찰 등의 물리력`강제력을 확보한 국가기관의 몫이기 때문
 ④ 잠재적 위험으로부터 국가/사회/경제를 보호하기 위한 수단으로
  · 비밀주의: 적에게 알려지면 '위험'이 발생한다는 가설
  · 예비·검속: 잠재적 위험이기 때문에 그것이 가시화되기 전에 사전 예방이 필요
  · 총체주의: 적의 위협은 안보에 결정적이기 때문에 그것을 하나의 중심에서 총괄하여 총체적`효과적으로 차단하여야 함
  · 편의주의: 적의 위협은 예측불가능 --> 임기응변적 대응을 위해 폭넓은 재량권이 필요

3) 비밀정보기관과 헌법수호
○ 애국주의(patriotism)의 지향점: 헌법
 - 입헌(헌정)주의: 헌법수호, 헌법충성의 의무
 - 민주주의, 인권(발전), 평화: 3대 국가이념
○ 비밀정보기관은 이러한 헌정주의적 헌법충성의무를 어떻게 수행하는가?
 - 구조적 비친화성(지나친 국가주의, 안보지상주의, 비밀주의, 밀행주의, 편의주의, 적대주의) ==> 민주주의와의 대립
 - 주거`통신`사생활 침해, 사상`양심`표현의 자유 제한, 집회결사의 자유 통제, 인신의 자유 제한 등 ==> 법치주의(혹은 자유주의)의 대척점
○ 비밀정보기관에 대한 법치적·민주적 통제 장치를 강화하여야 할 필요는 여기서 대두됨

54 국가는 자신의 안보에 대한 위협을 예측하고 예방하며 그 위협으로부터 자신을 보호하기 위하여 효율적인 정보와 안보업무를 필요로 한다: 정보는 따라서 현대 정부의 불가피한 필수품이 된다. (외국의 위협에 대한) 정보업무 없이 존속할 수 있다고 보는 국가는 거의 없고 나아가 어떤 국가도 테러리즘으로부터 충분히 자유롭(……)지 않다.
56 내부적 안보의 보장은 자유민주주의 국가에 있어서는 무엇보다도 민주주의와 인권을 의미하는 국가의 기본적 가치를 보호하는 것을 포함하여야 한다. 그러나 현실적으로, 자유의 가치와 안보는 상호 대립적인 가치로 인식되기 십상이다. 안보와 정보기관은 잠재적으로 민주주의를 보호하는 동시에 그것을 위협할 수 있다는 것은 잘 알려진 사실이다. “국가안보”라는 용어가 가지는 주관성과 유연성은 그것이 국가의 중요한 부분을 차지한다는 점과 결합하여 정부가 권력을 남용할 수 있는 커다란 가능성을 야기한다. 더욱이 국내적 안보업무는 그 자체 국가권력의 남용가능성을 그 기관 내부에서 키워오기도 했다.
68 따라서 보다 강력한 민주적 통제와 다양한 형태의 통제는 9.11 이후 시대의 민주사회에서 필수적인 것으로 되었다. 국내안보업무와 테러리즘에 대한 국제적 협력체제 등에서 나타나는 권력의 변화와 기능의 변화는 이러한 권력이 사용되는 방식과 민주사회에서의 수용가능성에 대한 보다 강화된 통제를 요청한다. <Venice Commission, Report on the Democratic Ovcersight of the Security Services, 1-2 June 2007)>

3. 국가정보원: 그 조직과 권력상의 문제점
1) 국정원의 지위와 권한의 문제
○ 지위: 대통령직속기관 
 - 극심한 체계부조화: 국무총리 혹은 행정각부 등 정규적 행정조직으로부터 이탈 ==> 어느 누구의 통제·감독을 받지 않음
  · 국정원은 그 정보의 최종 수요처인 대통령과의 직접적인 결합의 관계에 놓이게 되고 이 양자의 관계를 통제하는 그 어떠한 장치도 존재하지 않음
 - 이러한 구조는 정보사용자의 수요·요구에 따른 정보수집·분석의 가능성 마련
   ==> 맞춤식 정보활동을 통한 권력강화 가능성
 - 헌법재판소 1994. 4. 28 선고 89헌마221

헌법 제86조 제2항은 그 위치와 내용으로 보아 (……) 국가의 공권력을 집행하는 행정부의 조직은 헌법상 예외적으로 열거되어 있거나 그 성질상 대통령의 직속기관으로 설치할 수 있는 것을 제외하고는 모두 국무총리의 통할을 받아야 하며, 그 통할을 받지 않은 행정기관은 법률에 의하더라도 이를 설치할 수 없음을 의미한다고는 볼 수 없을 뿐만 아니라, (……) 정부의 구성단위로서 그 권한에 속하는 사항을 집행하는 모든 중앙정부기관이 곧 헌법 제86조 제2항 소정의 “행정각부”라고 볼 수도 없다.

재판관 조규광, 재판관 한병채, 재판관 김양균의 별개의견
정보기관으로부터 수사권을 분리시키는 것이 반드시 헌법적 지시라고까지 할 수는 없으나 정보기관이 수사권까지 가지는 것은 바람직스러운 것은 아니므로 그 수사권은 필요한 최소한에 그쳐야 할 뿐만 아니라 그 권한의 남용을 막을 수 있는 적절한 견제장치가 마련되어 있어야 함에도 불구하고, 이 사건 심판대상규정은 국가안전기획부를 대통령 소속하에 두어 국무위원 아닌 자를 그 장에 보할 수 있게 함으로써 국회의 국가안전기획부에 대한 견제기능을 현저히 약화시킨데다가 개정 전의 구 국가안전기획부법은 국회의 관여를 여러 가지로 제한하는 특례규정을 두고 국가안전기획부로 하여금 그 본래의 직무내용에 비추어 과도한 수사권을 부여하는 등 법상 실효성 있는 견제장치가 없었으므로, 이 사건 심판대상규정은 구 국가안전기획부법을 논리적 전제로 하는 한 헌법체계부조화 상태에 있었다.

재판관 변정수의 반대의견
국가안전기획부는 행정부의 권한에 속하는 사항을 집행하는 중앙정부기관이므로 성질상 국무총리의 통할하에 두어야 할 “행정각부”에 속하는 것이 명백하므로, 국가안전기획부를 행정각부에 넣지 않고 대통령의 직속하에 두어 국무총리의 지휘, 감독을 받지 않도록 한 정부조직법 제14조 제1항은 헌법 제86조 제2한 및 제94조에 위반된다.

○ 과도하게 확장된 권력(국정원법 제3조)
 1. 국외 정보 및 국내 보안정보의 수집, 작성 및 배포
  · 해외정보수집
  · 국내보안정보수집: 대공, 대정부전복, 방첩, 대테러 및 국제범죄조직
 2. 국가기밀에 대한 보안 업무
  · 국가기밀관리(보안업무): 보안업무규정 제5조①
   - 암호자재는 국가정보원장이 제작하여 필요한 기관에 공급
   - 또는 국정원장이 인가하는 암호체계의 범위안에서 암호자재의 사용기관이 암호자재를 제작하게 할 수 있음
 3. 내란, 외환의 죄, 반란, 암호 부정사용의 죄, 「군사기밀보호법」 및 「국가보안법」 위반 죄에 대한 수사
 4. 국정원 직원의 직무관련범죄 수사
  · 중국, 북한 등을 제외하고는 정보기관이 수사권을 가지는 경우는 없다고 할 것임
  · 통신·신호정보수집권: 특히 패킷 감청의 관행
   - 캐나다, 독일, 미국 등의 경우에는 통신감청의 권한은 별도의 기관에 분리하고 있음
   - 엄밀히 보자면 이 또한 일종의 수사권의 한 형태: 영장주의가 적용되는 것도 이 때문임
 5. 정보 및 보안 업무의 기획·조정
  · 보안업무 기획·조정
   - 보안을 빌미로 한, 국가행정기관에 대한 간섭·통제의 통로
   - 외국의 경우 이들은 대부분 담당기관분리

2) 지나친 권력에도 불구하고 통제기관 전무
○ 독일, 영국, 캐나다 등 대부분의 국가에서의 비밀정보기관은 내각(수상)의 하위기관
 - 내각에 대한 민주적 통제를 통해 비밀정보기관의 통제가능

○ 그러나 우리나라의 경우 가장 강력한 권한을 가지는 국가기관인 대통령에 전속됨: 대통령의 의지에 봉사하는 한 무소불위의 기관
 - 미국의 CIA도 대통령직속기관: 그 권한은 우리나라보다 미약할 뿐 아니라, DNI(현재 CIA와 별도로 임명됨)의 설치로 인해 대통령과 간접적 결합만 가능

○ 국회통제: 정보위원회
 - 겸임에 의한 비전문화
 - 비전문성, 수시성, 비밀유지의무, 당파성, 의사일정의 국정원에의 종속성 등으로 인해 그 통제는 극히 비효율적

3) 비밀성: 민주적 통제 불가
○ 비밀은 지배계급, 지배군주가 사용하는 통치기법 중의 하나(C. Schmitt)

○ 조직, 예산(국정원법 제12조: 예산총액주의, 비밀활동비), 활동 등 모든 영역에 대한 철저한 비밀주의
 - 의회에 의한 통제는 물론 국민에 의한 통제조차도 불가능

○ 국회통제의 미약
 - 국회의 예결산 심사, 감사원 감사 등의 경우 국가기밀임을 이유로 자료제출·답변 거부권,
 - 국회정보위, 국정조사·감사권발동 등의 경우에도 국가기밀임을 이유로 자료제출·증언·답변 거부권
 - 답변한 경우에도 비공개요구권 가짐

○ 자유민주적 기본질서에 의거한 민주적 통제의 장치 결여: 민주주의에 대한 정면 부정

4) 수사권: 국가보안법의 문제
○ 국가보안법의 구조
 - 반국가단체=북한: 북한과 연결될 수만 있으면 어떠한 행위/표현이라도 처벌 가능
 - 특히 찬양`고무죄(제7조) :
  · 국가의 존립·안전이나 자유민주적 기본질서를 위태롭게 한다는 정을 알면서 반국가단체등의 활동을 찬양·고무·선전·동조하거나 국가변란을 선전·선동한 자: 7년 이하의 징역
  · 이적단체의 구성원으로 사회질서의 혼란을 조성할 우려가 있는 사항에 관하여 허위사실을 날조하거나 유포한 자: 2년 이상의 유기징역
  · 제1항·제3항 또는 제4항의 행위를 할 목적으로 문서·도화 기타의 표현물을 제작·수입·복사·소지·운반·반포·판매 또는 취득한 자: 그 각항에 정한 형
 - 귀걸이`코걸이식 적용가능: 국정원의 자의적 수사`정보수집의 여지 제공

5) 공안담당자들의 자기세력화와 이에 기반한 정치화
○ 국정원 - 경찰보안수사대-공안검찰 - 법원의 공안연대(혹은 일부 언론까지 결합)

○ 피의사실공표
 - 자의적 혐의만으로 공안분위기 조성
 - 공작정치: 선거 등에의 활용
 - 위험의 재생산: 자기권력 강화
 - 종북/빨갱이 담론의 확산  냉각효과, 위축효과
  · 국민을 양극화: 수구적 정치집단에 대한 맹목적 지지세력 확보 효과
  · 정치적 비판으로부터 국민을 격리: 탈정치화, 우민화 --> 항구적 지배체제 확보

○ 심리전단의 설치·운영
 - 법적 근거 부재
  · 심리전의 경우 작전권의 범주에 포함되며 이는 실질적인 집행권
  · 법률적 근거 없는 권력의 행사는 불법
  · 또한 정보의 수집·분석의 업무와 그 분석결과에 대한 평가를 바탕으로 일정한 정책결정 및 집행행위로 나아가는 것은 권력분립의 틀에 어긋날 뿐 아니라 대통령“자문”기관으로서의 성격과도 충돌함
 - 정치공작 혹은 선거개입의혹의 원천이 되고 있음
 - 참조: The Smith-Mundt Act(1948): 22 USC §1461-1a (Ban on domestic activities by U.S. Information Agency)
   (a)총칙 “미국내에서 여론에 영향을 미치기 위하여 국무성 또는 주지사(Governors)에 배정된 예산을 사용하여서는 아니 된다.”
   
4. 국정원 개혁방안
1) 개혁의 지향점
○ 정보환경의 변화: 냉전체제의 해소, 세계화, 정보화, 민주화
 - 세계화:
  · 군사안보전방위적 안보: 개인, 시민단체, 기업, 국가, 국가집단, 국제사회, 국제적 협조체제 구축
  · 정보수단의 다양화: 인간정보(HUMINT), 기술정보(TECHINT), 신호정보 등
 - 정보화:
  · 첩보수집과 정책결정이 직결: 실시간적, 글로벌 수준
  · 첩보수집 비용의 감소: 정찰위성 등 '보편화', 첩보수집기기의 정밀화
  · 개인에 의한 암호화, 첩보수집`분석 용이
  · 첩보의 보편화, 일상화
 - 민주화
  · 정책의 공개성, 책임성, 민감성의 요구
  · 정보기관에 대한 도덕성 추궁
  · 의회, 언론, 시민사회의 정보기관에 대한 감시활동 증가

○ 결국 국정원 등 단일한 중심점에 집중·통제되는 정보기관 체제는 이미 오히려 정보활동의 효율성을 저해하는 방해요인이 되고 있음

○ 국정원 개혁의 지향점
 - 민주성의 원칙: 국회를 비롯한 국민적 감시, 통제의 장치 확보
 - 권력의 분립:
  · 국정원조직의 체계부조화극복
   - 외국의 예처럼 대통령 직속기관이 아니라 국무총리의 통할 대상으로 편제
    · 이 부분에서는 외국에서와 같이 내무부등의 관할로 하기보다는 국무총리 소속으로 편제하는 것이 효과적임
  · 수직적 권력분립
   - 수직적 권력분립: 정보사용자(대통령 등)와 정보평가·정책자문기관, 정보수집·분석기관의 분리
    · 국정원 --> 국무총리(혹은 NSC) --> 대통령의 정보전달체계 구축
   - 내부적 감시체제의 확립
    · 정보감독위원회 혹은 정보감독총장(Inspect general) 제도의 도입: 감시, 감독, 교정 및 진정 처리
    · 내부고발자의 보호
  · 수평적 권력분립:
   - 국회에 의한 감시 및 예산 통제의 강화
    · 정보위원회 및 정보감시위원회
   - 법원에 의한 영장(감청허가장)·민간사찰의 사전통제

2) 권한의 조정: 분리와 이관
① 수사권·작전권 등 실질적 집행권(행정권)의 분리
 · 현재 국정원은 국가보안법사범 등에 대한 수사권과 심리전단을 중심으로 한 작전권을 수행하고 있음
   - 이 중 수사권은 법적 근거를 가지며, 작전권은 법적 근거가 없는 불법상태임

 · 밀행성·비밀성을 전제로 하는 정보기관이 수사권까지 행사하는 경우 적법절차에 의한 통제가 불가능하게 됨으로써 국정원의 권력이 지나치게 비대화하면서 인권침해의 소지가 증가하게 됨
  - 기획수사, 장기수사, 편법수사 등은 그 예이며, 전술한 수사의 실패 사례들은 이를 대변함
  - 특히 국정원의 현재의 지위(대통령보좌기관)와 그 성격(비밀성·밀행성)으로 인하여 국정원의 업무수행에 대하여는 민주적 통제(특히 정치적 책임의 추궁)가 거의 불가능한 상황임을 감안할 때 이러한 집행권의 행사는 “자의적 권력행사의 배제”라고 하는 자유민주적 기본질서에 정면으로 배치되는 것임
 · 실제 정보기관이 수사권을 가지는 것은 세계적인 현상과 유리: 나치체제와 동독의 경우, 그리고 중국이나 북한 등 정치적 후진체제에서나 나타나는 모습임
 · 더구나 수사권(처분성=행정권)이 있음에도 국무총리의 행정각부 통할권 밖에 조직되어 있는 것은 위헌 또는 최소한 극심한 체계부조화 상태를 야기
 · 이에 수사권은 경찰에 이관하는 것이 바람직함
  - 과도기적으로는 경찰에 대공수사를 전담하는 특별부서를 설치하여 그 전문성을 강화하는 것도 급격한 제도변화의 충격을 완화하는 방법일 수 있을 것임(물론 현재 국정원의 수사인력은 이 부서에 재배치함으로써 그 공백을 메꿀 수 있을 것임)
  - 국정원은 자신들이 수집한 정보를 해당 수사기관에 제공하는 등의 수사협조체제를 구축함으로써 대공수사력의 효율화를 도모할 수 있을 것임
   · 보안에 대한 우려는 외국의 사례에서 보듯 ‘정보공유가 책임공유’로 인식됨으로써 비밀이 유지되고 있다는 점에서 충분히 해결 가능함.

 · 심리전단의 경우는 법적 근거도 없는 만큼 폐지하는 것이 타당함
  - 자국 국민을 상대로 한 “심리전”은 국민의 기본권인 양심의 자유, 사상의 자유에 대한 침해로 위헌임
  - 북한의 대남선전전의 경우 관련정보를 방송통신심의위원회등의 소관부서에 제공하여 이를 차단하거나 통제하면 됨
   · 또한 그로부터 파생된 표현이나 출처가 불분명한 표현 등에 대해서는 출처를 밝히고 국민들이 무비판적으로 부화뇌동하지 않도록 경고하는 것으로 충분함
   · 중요한 것은 사상의 자유시장이 작동할 수 있는 여건을 마련하는 것이 자유민주적 기본질서의 본질적 지향점임을 인식하고 수용하여야 한다는 것임
  - 대북심리전의 경우에도 통일부나 국군 등의 정규적인 행정기관을 통해서 처리하는 것이 헌법상의 정부조직체계에 부합하는 방식임
   · 특히 국정원과 같이 외부적 통제는 물론 내부적 통제도 유효하지 않는 상태의 정보기관이 비록 대외적인 것이라 하더라도 작전권·공작권을 행사하는 것은 그 권력의 남용·유월의 가능성을 내포하게 됨

②국내보안정보수집 분리
 · 대공, 대정부전복, 방첩, 대테러 및 국제범죄조직 등을 대상으로 한 국내보안정보수집·작성·배포권은 그동안 정보기관이 정치에 관여하는 통로로 작동해 왔다는 비판이 적지 않음
  - 그 정보대상의 범위 및 정보의 수집방법, 정보활동의 결과에 대한 통제장치 등이 명확히 정립되지 아니한 상태에서 이러한 권한은 오히려 국내 정치정보 혹은 치안정보와 혼재하면서 민간인사찰이나 정치공작의 수단으로 전이되기도 하였음
  - 특히 정보사용자의 의지나 욕망에 따라 정보를 조작·편집 혹은 분석함으로써 정보의 왜곡을 통한 권력강화의 수단으로 기능하였다는 지적이 적지 않았음
 · 이에 국정원은 국외정보와 대북정보만을 전담하고 ‘국내’보안정보의 수집은 철저히 배제한다는 선언과 함께 이를 차단하기 위하여 국내정보파트·요원들의 폐지·재배치 등의 체제정비를 실시하여야 함.
  - 실제 해외정보의 수집 등과 연관하여 부수적으로 수집하게 되는 국내보안정보는 예외적으로 허용하되, 그 해외정보 등과의 관련성 있는 정보에만 한정하여야 함
  - 이 경우 국내보안정보의 수집에 대해서는 법원(특별부)이나 내부적 감찰기관(예컨대 정보감독총장 등의 사전승인을 구하는 장치를 마련할 필요도 있음
  - 대부분의 국내보안정보는 치안정보·경찰정보의 범주로 수렴될 수 있으며 이는 경찰조직에서 전담하여도 충분함. 또한 기타 국내정보들은 소관 부서에서 수집하여 정보공동체네에서 적절히 공유하는 체제를 구축하는 것을 고려해 볼 수 있을 것임
 · 이런 개선방안이 이루어질 경우 현재 논의중인 I/O의 정부기관, 정당, 민간기구 등에의 출입제도는 자연스럽게 폐지될 수 있음
   - 구체적인 (대외 혹은 대공) 정보의 수집과정에서 정보공무원이 정보대상자의 거처, 업무공간 등을 출입하는 것은 별론으로 하더라도 이러한 구체성이 없이 일반적인 정보수집을 위하여 그런 공간에 출입하는 것은 그 목적에 무관하게 명백한 국정원법 위반에 해당함
   - 현쟁 국정원법은 국정원에 의한 국내의 일반정보의 수집을 금지하고 있는 만큼 특별한 사유(즉 대외·대공정보의 수집을 위한 합리적 이유가 있는 경우 등)를 제외하고는 일정한 업무공간, 기관을 상시적으로 국정원직원이 출입하는 것은 허용되지 않는다고 해석하여야 할 것임
   - 다만, 차후의 법오용을 예방하기 위하여 이번 기회에 I/O등의 기관등 출입관행을 금지하는 규정을 선언적으로 설치하는 것은 바람직함

③정보·보안업무 기획·조정권 폐지
 · 국정원의 정보·보안업무의 기획·조정권은 정보 및 보안업무의 기획·조정규정 제4조에 의해 다음과 같은 사항과 관련하여 “국가정보 및 보안업무에 관한 정책의 수립 등 기획업무 수행하며 정보 및 보안업무의 통합기능 수행을 위하여 필요한 범위 내에서 각 정보수사기관의 업무와 행정기관의 정보 및 보안업무를 조정”할 수 있는 권한으로 구성됨
  ㉠국가 기본 정보정책의 수립, ㉡국가 정보의 중ㆍ장기 판단, ㉢국가 정보 목표 우선순위의 작성, ㉣국가 보안방책의 수립, ㉤정보예산의 편성, ㉥정보 및 보안업무의 기본지침 수립
 · 국정원은 이러한 권한을 통해 각 행정부처, 기타 정보 및 보안업무 관련기관의 업무를 수행하는 행정부처의 상급 감독기관처럼 군림해 왔음
  - 물론 국가차원의 정보조정체계를 구축하여 정보왜곡이나 정책혼선을 방지하는 것은 반드시 필요한 국가업무임은 틀림없음
  - 하지만 그렇다고 해서 이를 대통령의 보좌기관에 불과한 국정원이라는 정보기관이 수행할 정부조직체계상의 이유는 없음.
   · 비밀정보기관의 속성상 이러한 권한의 행사에 대한 책임소재가 불분명할 뿐 아니라 국정원에 의한 지나친 정보독점이라는 폐해도 야기될 수 있음
   · 오히려 이 기능은 행정을 통할하는 국무총리실의 권한으로 하고 국정원은 그 자신의 업무와 관련된 한도내에서 국무총리실의 기획·조정의 업무를 보조하는 것으로 하면 됨
   · 혹은 헌법상의 국가안전보장회의(NSC)를 강화하여 기획`조정권을 부여하는 방안도 고려해 볼 수 있을 것임

3) 국회에 의한 통제 강화
○ 현재의 국정원 체제에서는 국회가 실질적으로 국정원의 업무를 감시하거나 혹은 그 권한의 남용·유월을 통제할 수 있는 실효적 수단은 존재하지 않는다고 해도 과언은 아님
 · 미국(작전승인권 포함)과 독일(Bundestag) 등 외국에서는 국가정보기관의 장이 정보관련 문제에 대해 국회에 완전하게 그 내용을 사전 통보하도록 하는 등 의회의 통제가 강화되어 왔음(영국의 경우 일부 정보기관에 관한 감시권을 가짐)
 · 하지만, 우리의 경우 국정원에 대한 현행 국회의 감독 권한은 매우 약하여 예산부터 ‘국가기밀’이라는 이유로 예산 편성 단계에서부터 결산에 이르기까지 각종 특례 조항으로 점철되어 있음.
 · 국정원의 경우 정보를 독점하고 있을 뿐 아니라 현재 수사권·작전권 등 집행의 기능을 실질적으로 수행하고 있을 뿐 아니라 가장 강력한 권력을 가지는 대통령과 직접 결합되는 구조를 가지고 있는 만큼, 그에 대한 적절한 견제와 감시가 없다면 국내 정치에 쉽게 개입함으로서 독점적 권력을 자의적으로 악용할 가능성이 무엇보다 높은 상태임
○ 다만 국회와 같은 정치기구에 의한 국정원통제의 경우 포퓰리즘이나 자기홍보 등의 관점에서 정보기관의 비밀성의 요청을 위반하여 국가안보사항이 정치화하는 경우도 적지 않다는 점에서 비밀성과 민주성의 두 상반된 요청을 적절히 조화시킬 수 있는 방안이 필요함
  
○ 이에 국정원에 대한 국회의 감시·통제권을 강화하기 위하여 다음과 같은 제도개선이 절실함
 ① 정보위원회의 강화
  - 현행 정보위원회는 구조나 조직, 권한 상 국가정보원을 감시 감독하는 데 많은 한계를 가지고 있음
  - 이에 정보위원회의 구성은 일반적인 상임위원회와 마찬가지로 위원들의 겸임제를 폐지하고 전임제로 함
   · 특히 전문성의 요청이 강한 정보업무의 성격상 정보위원의 임기를 현행처럼 2년으로 하지 않고 국회의원 임기와 같이 하는 방법 및 정보위원이 재선된 경우 그의 우선배치 등을 제도화하는 것을 고려할 필요도 있음(이 경우 지나치게 장기 배치하는 경우 다른 의원·위원간의 정보불균형이 발생할 우려가 있는 만큼 미국처럼 3기를 초과하지 않도록 하는 것도 바람직함)
   · 정보위원회의 업무를 보좌하는 전문위원의 경우 현재와 같이 국정원 파견인력으로 충당하는 관행을 없애고 국회전속인력을 배치하되 국회내 순환근무체계로부터 벗어나 정보위원회의 업무만 전담하도록 하는 것도 필요함
  - 경우에 따라 국정원장은 후술하는 정보감시위원회와의 협의를 거쳐 정보위원회의 동의하에 정보위원회의 일부 정보위원(예컨대 위원장, 간사 등)에 대해서만 국정원의 관련자료를 공개하거나 답변할 수 있도록 함으로써 양자간의 협력체제를 강화할 필요도 있음
   · 스웨덴의 경우 국내외적으로 주요한 국가정책은 반드시 야당의 지도자에게 보고하도록 하는 장치도 이 부분에서 고려할 필요가 있음
   · 비밀정보기관의 업무를 국회 및 야당지도자 등에 보고하는 것은 후자에 의한 전자의 감시라는 측면과 함께 양자간의 신뢰관계를 구축함으로써 정보업무의 최적화에 기여한다는 효과도 있음
  - 미국의 예에서 보듯, 매년 국정원이 대통령이 정한 당해년도의 정보정책우선순위에 대하여 정보위원회에 보고하고 그의 권고를 청취하는 방식을 제도화하는 것도 양자간의 협력체제를 강화한다는 점에서 바람직함
   · 실제 사후통제가 아닌, 사전승인의 방식은 정보활동에 관한 한 감시와 통제의 측면보다는 empowering의 의미가 더 강한 것이 일반적임
   · 사후통제의 경우에도 어떠한 작전·사업이 종료하는 시기에 대해 국회가 접근할 수 있는 통로가 차단되는 경우 국회가 “사후적으로” 개입할 수 있는 기회를 확보할 수 없게 됨
   · 따라서 비밀정보기관의 업무에 대한 민주적 통제를 위해서는 국회(정보위원회)와 국정원간의 적대적 감시·통제의 관계 보다는 상호간의 신뢰에 기반한 협력의 체계를 유지하는 것이 더욱 더 효율적이라 할 것임

 ② 정보감독위원회의 설치
  - 정보위원회 및 위원들을 보좌할 수 있는 전문성·민주성을 구비한 기구의 설치
  - 캐나다의 공안정보심사위원회(SIRC)와 같이 민간이 참여하고 국회(특히 정보위원회)에 대하여 책임을 지는 상설기구로 가칭 ‘정보감시위원회’를 설치함
   · 이 위원회는 국회의 의결로써 위원을 임명(캐나다의 경우 의회의 모든 교섭단체의 대표화의 협의를 거쳐 총리가 임명함)하되, 여야 추천위원을 동수로 함으로써 국정원에 대한 감시가 정치화되는 경우를 차단하도록 함
     - 이 경우 위원은 의원 또는 민간전문가들로 함
   · 이 위원회의 업무는 감시영역에 그친다는 점에서 국회와 행정부간의 권력분립의 원칙의 문제는 발생하지 않음
  - 이 위원회는 국정원의 모든 활동에 대한 감시권을 가지며, 정보·자료열람권·요구권을 가짐
   · 감시의 목적은 국정원활동의 적법성, 민주성, 비례성의 확보 및 국정원에 의한 인권침해방지 및 구제 등으로 함
   · 또한 국정원에 대한 각종의 진정에 대한 수리·조사권 및 국정원에 대한 권고권을 가짐
   · 국회 혹은 정보위원회가 의뢰한 사안에 대한 조사 및 보고
   · 국정원의 예산 및 결산에 대한 사전 심사의 권한 및 그 결과에 대한 국회 보고의무를 가짐
  - 위원회는 그 권한의 효율적 수행을 위해 독자적인 전문보조인력(특히 정보전문가 및 회계전문가 등)을 가질 수 있도록 함

③예산회계에 관한 특례규정의 폐지 및 정보위원회 등에 의한 예·결산심사의 실질화
 · 총괄예산, 비밀예산 체제를 폐지
  - 관·항을 국가정보원비와 정보비로 총액 계상하며 산출내역을 제출하지 않는 세출예산제도(국회법 제12조제2항) 및 다른 기관의 예산에 계상되는 비밀활동비(같은조 제3항) 제도는 폐지하고, 예산의 실질심사에 필요한 상세자료를 정보위원회에 제출해야 할 의무(같은 조 제4항)를 제대로 준수하는 방식으로 전환할 필요가 있음
   · 미국과 독일의 경우 상세자료가 정보위원회에 제공되고 있어 세부적이고 실질적인 예산심사가 가능함
  - 국가정보원은 부서의 성격상 예산의 지출내역을 정확하게 공개할 수 없는 사정이 있을 수 있으나, 예산이 정치적 목적으로 사용된다는 사회적 의혹이 높은 현실을 고려하여 일반부처와 같이 예산 및 지출체계를 갖추어야 함.
 · 다만, 예·결산 중 비밀에 해당하는 부분은 전술한 정보감시위원회의 심사 및 그 결과의 보고를 중심으로 정보위원회가 전담하여 진행하도록 함
 · 경우에 따라서는 조지아처럼 정보위원회가 국정원의 특별사업·작전에 대한 예산과 결산을 심사하여 승인하는 체제를 도입하는 것도 고려해 볼 만함

④그외 현재 국정원장에 부여되어 있는 국정원장의 답변등의 거부권(국정원법 제13조)은 폐지하거나 최소한 전술한 정보감시위원회와의 협의를 거친 후 행사할 수 있도록 하는 것이 바람직함.

4) 행정부내 통제
① 수직적 분립체계의 형성
 · 총리 혹은 국가안전보장자문위원회(NSC) 산하로 국정원을 편재함으로써 정보기관과 최고권력자의 직접적 결합을 예방, 내부적 지휘·감독의 장치 확보
 
② 대통령의 정책순위 결정, 공포
 · 대통령은 자신의 주요 정보정책을 공개함으로써 국민적 동의, 감시에 제공
 · 특히 정보정책의 우선순위를 국회를 통해 검증받는 절차를 거침으로써 정보행정의 민주적 정당성 확보

③ 내부적 감찰기구의 설치 (혹은 시민참여형 정보감독위원회)
 · 대통령(총리) 산하에 정보감찰위원회(혹은 정보감찰총장) 설치
  - 국정원의 모든 업무·자료에 대한 접근권
 · 정보활동의 적법성, 효율성, 민주성, 인권보장성 통제:
   - 정보기관의 법령준수여부
   - 정보정책우선순위 준수여부 모니터링
  - 운영활동에 대한 감시, 감찰
  - 민원·진정의 심사 처리
  - 대통령으로부터 지시받은 사항의 조사·보고(국회에 정보감시위원회가 설치되지 않는 경우 국회로부터 의뢰받은 사항의 조사·보고 포함)
 · 대통령(또는 총리)에 보고. 그에 책임을 짐
 · 이 제도는 2006. 3. 12. 한나라당의 국가정보원 개혁방안에 포함된 사항이기도 함

④ 내부고발자 보호
 · 비밀성을 속성으로 하는 정보기관에 있어서는 최선의 개혁방안임
 · 현행 내부고발자보호제도(부패방지법·공익신고자보호법 등)는 보호의 수단이나 범위 등에서 명확하지 못한 상태로 되어 있어 국정원과 같은 사실상의 권력기관의 부정·부패방지책으로는 실효적이지 못한 것이 현실임
 · 이에 국정원의 내부고발자는 인사상 불이익금지(해고, 급여산정, 교육·훈련, 승진·승급·배치·전보, 계약갱신 등을 포함한 모든 인사상의 불이익처우 금지), 필요한 경우 전직등의 알선, 민·형사·징계상의 면책(혹은 감경), 비밀보장(신원사항의 무단공개에 대한 형사처벌 포함), 불이익처분등에 대한 입증책임의 전환 등 실질적인 보호장치를 마련할 필요가 있음
 · 공개의 방식에 대해서는 비밀성의 요청과의 조화로운 방식을 취할 필요가 있음. 내부공개 혹은 감찰총장이나 정보감시위원회, 국회 정부위원회 등에 대한 공개, 수사기관 등에 대한 공개 등 대상업무의 성격이 요구하는 비밀성을 침해하지 아니한 방식의 고발에 대해서는 충분한 면책(비밀준수의무위반의 면책)이 부여될 수 있도록 하여야 함
  - 언론 등 대중적 수준에서의 공개의 경우에도 비밀성의 요청에 심각한 침해를 가한 경우가 아닌 한 완전한 보호가 이루어져야 할 것임
  - 또한 내부고발의 활성화를 위해 익명제보도 허용하여야 할 것임
   · 익명제보로 인한 조직상의 불안정 등의 부정적 효과는 그로 인한 정보기관의 적법성·민주성·효율성의 확보라는 적극적 효과로 충분히 상쇄될 수 있음  
⑤ 기타
 · 국가정보원 및 그 공무원의 정치관여행위에 대한 처벌강화 및 공소시효 연장
  - 이 경우 자수·자복의 경우를 제외하고는 집행유예의 대상이 되지 않도록 조정할 필요가 있음
 · 부당한 정치관여지시에 대한 이의제기, 직무집행거부권의 보장
  - 정보감찰위원회(총장)에 의한 심사 및 판정, 처리

5. 결론
○ 국정원 개혁의 목표: 헌법충성에 기반한 민주적 애국주의의 확보
 · 정보부 혹은 정권안보부라는 혹평대상이 되고 있는 국가공안체제의 해체
 - 중앙정보부 --> 국가안전기획부 --> 국가정보원: 그 설립 당시부터 정권안보/국민통제기관으로서의 성격이 견지되고 있는 현재의 상태를 탈피함
 - 공안요원들의 자기세력화현상 및 이에 기반한 조직안보(폐쇄적 집단이기주의)의 관행 철폐
 - 국가보안법의 폐지: 공안체제(혹은 48년체제) 해체

 · 충성대상의 "변혁"
 - 정권에서부터 헌법으로
 - 정보기관의 존재근거는 '헌법 수호'
 - 국가(정권)안보에서 인간안보, 민주주의안보, 평화안보의 개념으로 이행함으로써 국가정보원이 헌법적 가치를 실천하는 기관으로 거듭나야 할 것

· 충성방법의 "변혁"
 - 탈권력화: 수사권, 보안기획조정권 등 폐지, 견제와 균형체제 확립
 - 최고권력자의 의지에 대한 추종에서부터 국민의 목소리에의 민감성, 책임성 강화: 국민에 봉사하는 정보기관

○ 87년 체제의 과제인 민주주의의 공고화에 기여